– शिशिर भण्डारी ।
११ वर्षअघि हामीले संविधान बदल्यौँ । तर संविधानले बदल्न खोजेको राजनीति कति बदलियो ?
हिजो संविधान दिवस । राज्यले संविधान जारी भएको ११ वर्ष पूरा भएको अवसरमा औपचारिक उत्सव मनायो । राजनीतिक दलहरूले संविधानको रक्षा, कार्यान्वयन र आवश्यक परे संशोधनको प्रतिबद्धता दोहोर्याए । तर उत्सवको औपचारिकताबीच एउटा असहज सबाल उभिन्छ—११ वर्षमा संविधानले के गर्यो भन्दा हामीले संविधानसँग के गर्यौँ ?
किनकि अहिलेको बहस संविधान संशोधन गर्ने कि नगर्नेमा मात्र सीमित छैन । संविधानले परिकल्पना गरेका कतिपय संरचना, अधिकार र त्यसका लागि आवश्यक कानुनको पूर्ण कार्यान्वयन अझै प्रश्नकै विषय छन् । संघीयताको अधिकार बाँडफाँट, संस्थागत क्षमता, सेवा प्रवाह र तीन तहबीचको समन्वयमा पनि समस्याहरू बाँकी छन् । त्यसैले संविधान दिवसमा संविधानलाई फूलमाला लगाएर मात्र पुग्दैन । एकपटक यसको एक्स–रे पनि गर्नुपर्छ ।
संविधानले के वाचा गरेको थियो ?
२०७२ सालमा संविधान जारी हुँदा नेपालले एउटा कानुनी दस्तावेज मात्र पाएन, राज्य सञ्चालनको नयाँ राजनीतिक आधार पायो । संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र, मौलिक अधिकार, समावेशिता, सामाजिक न्याय र तीन तहको सरकार त्यसका प्रमुख आधार बने । तर संविधानका पानामा अधिकार लेखिनु र नागरिकले ती अधिकार आफ्नो जीवनमा अनुभूत गर्नु एउटै कुरा होइन ।
संविधानले अधिकारको भाषा त बदल्यो—नागरिकको जीवन कति बदलियो ? यही प्रश्नबाट ११ वर्षको वास्तविक समीक्षा सुरु हुन्छ ।
समस्या संविधानमा कि कार्यान्वयनमा ?
संघीयता आयो । तीन तहका सरकार बने । निर्वाचन भए । प्रतिनिधित्वको दायरा विस्तार भयो ।
तर अधिकारसँगै आवश्यक कानुन, पर्याप्त स्रोत, कर्मचारी, प्रशासनिक क्षमता र निर्णय गर्ने स्पष्ट अधिकार कति आयो ? संघीयताको मर्म केन्द्रमा रहेको सत्ता र निर्णयको अधिकार तल पुर्याउनु थियो । तर प्रश्न उठ्छ—सत्ता मात्र तल पुग्यो कि निर्णय गर्ने विधि र संस्कार पनि पुग्यो ?
सिंहदरबारबाट प्रदेश र पालिकासम्म सरकार पुगे । तर सिंहदरबारको मानसिकता पनि त्यही गतिमा तल पुग्यो कि पुरानै ठाउँमा अड्कियो ?
संविधानले संघीय संरचना बनाइदियो । तर संघीयताको संस्कृति संविधानले एक्लै निर्माण गर्न सक्दैनथ्यो । त्यसका लागि राजनीतिक नेतृत्व, संसद्, प्रशासन र संस्थाहरूको सक्रिय भूमिका आवश्यक थियो ।
अधिकार कार्यान्वयनका लागि कानुन बनाउनुपर्थ्यो । संस्थाहरूलाई सक्षम बनाउनुपर्थ्यो । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अधिकार र जिम्मेवारी स्पष्ट गर्नुपर्थ्यो । समन्वय र विश्वासको सम्बन्ध निर्माण गर्नुपर्थ्यो ।
यी काममा ढिलाइ वा विवाद भयो भने त्यसको सम्पूर्ण दोष संविधानलाई दिन मिल्छ ?
संविधानले बाटो देखाएको थियो कि हामीले बाटोमै अवरोध बनायौँ ? यसको अर्थ संविधान असफल भयो भन्ने होइन । तर संविधान कार्यान्वयन गर्ने राजनीतिक इच्छाशक्ति, प्रशासनिक क्षमता र संस्थागत संस्कारमाथि प्रश्न उठाउने पर्याप्त आधार भने हो ।
संशोधन चाहिन्छ भने प्रश्न पनि चाहिन्छ ।
संविधान संशोधनको बहस अस्वाभाविक होइन । ११ वर्षको अनुभवले केही संवैधानिक व्यवस्था पुनरावलोकन गर्नुपर्ने देखाएको हुन सक्छ । निर्वाचन प्रणाली, शासकीय स्वरूप, संघीयताको कार्यान्वयन र संस्थागत संरचनामाथि बहस हुन सक्छ ।
तर संशोधनको पक्ष वा विपक्षमा उभिनुभन्दा पहिले एउटा आधारभूत प्रश्न सोधिनुपर्छ—
समस्या संविधानको व्यवस्थाले पैदा गरेको हो, कि संविधानले दिएको व्यवस्था राजनीतिक अभ्यासले विकृत बनाएको हो ?
यदि कुनै संवैधानिक व्यवस्था नै समस्याको कारण हो भने संशोधन आवश्यक हुन सक्छ । तर व्यवस्था कार्यान्वयन गर्नै नदिएर त्यसको परिणाम खराब भयो भने दोष व्यवस्थालाई मात्र दिन मिल्दैन ।
त्यसैले संशोधनअघि कम्तीमा तीन प्रश्नको उत्तर आवश्यक छ—समस्या के हो ? समस्या संविधानमै हो कि कार्यान्वयनमा ? संशोधनपछि नागरिकको जीवनमा के बदलिन्छ ? यी प्रश्नको उत्तर नदिई केही धारा थपघट गर्नु भनेको नयाँ संवैधानिक भाषा बनाउनु मात्र हुन सक्छ; पुरानो समस्या समाधान हुनु आवश्यक छैन ।
संविधान संशोधनको प्रक्रियाले नै अर्को प्रश्न उठायो
संविधान दिवसको आसपास संविधान संशोधनको प्रक्रियामै संवैधानिक प्रश्न उठेको छ ।
सर्वोच्च अदालतले प्रतिनिधिसभा नियमावली, २०८३ का नियम १४०(११) र २५९ तत्काल कार्यान्वयन नगरी यथास्थितिमा राख्न अन्तरिम आदेश दिएको छ । नियम १४०(११) मा प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभाको मतलाई एकमुष्ट गणना गरेर संविधान संशोधन विधेयकका लागि आवश्यक दुईतिहाइ पुगे–नपुगेको निर्धारण गर्न सकिने व्यवस्था थियो । सर्वोच्चले उक्त व्यवस्था संविधानको प्रबन्धसँग प्रतिकूल रहेको भन्ने विषय प्रथम दृष्टिमा देखिएको उल्लेख गर्दै अन्तरिम आदेश दिएको हो ।
तर यहाँ एउटा कुरा स्पष्ट हुनुपर्छ—यो अन्तरिम आदेश हो, अन्तिम संवैधानिक व्याख्या होइन । अन्तिम फैसला आउन बाँकी छ । तर घटनाले एउटा गम्भीर प्रश्न भने उठाएको छ—संविधान बदल्ने अधिकार हुनु र संविधान बदल्ने प्रक्रिया आफूखुसी तय गर्न पाउनु एउटै कुरा हो ?
संविधानको धारा २७४ ले संविधान संशोधनको प्रक्रिया र संघीय संसद्का दुवै सदनमा आवश्यक दुईतिहाइसम्बन्धी व्यवस्था स्पष्ट गरेको छ । त्यसैले संविधान संशोधन गर्ने शक्ति जतिसुकै ठूलो किन नहोस्, त्यो संविधानभन्दा माथि हुँदैन ।
संविधान संशोधन गर्ने शक्ति पनि संविधानकै सीमाभित्र चल्नुपर्छ । यही नै संवैधानिक लोकतन्त्रको आधारभूत अर्थ हो ।
बहुमत ठूलो कि संवैधानिक सहमति ?
संसदीय बहुमतले सरकार बनाउन सक्छ । तर संविधान संशोधन सामान्य राजनीतिक अंकगणित मात्र होइन ।
आजको बहुमत भोलि अल्पमत हुन सक्छ । आज आफूलाई अनुकूल लागेको नियम भोलि आफूविरुद्ध प्रयोग हुन सक्छ । त्यसैले संविधान केवल सत्तामा बस्नेहरूका लागि नियम होइन—सत्तामा जो बसे पनि उसलाई बाँध्ने मूल नियम हो ।
त्यसैले संशोधनको प्रश्न केवल “कति सांसद छन् ?” भन्ने होइन । त्यसभन्दा गहिरो प्रश्न हो—“कति संवैधानिक सहमति छ ?” र त्यससँगै अर्को प्रश्न पनि—“कुन समस्या समाधान गर्न संशोधन गर्न खोजिएको हो ?” संविधान संशोधनको वैधानिक शक्ति र राजनीतिक वैधताको बहस एउटै कुरा होइनन् । प्रक्रिया संविधानसम्मत हुनुपर्छ, उद्देश्य स्पष्ट हुनुपर्छ र त्यसको परिणामबारे सार्वजनिक बहस हुनुपर्छ ।
११ वर्षपछि ‘आधा गिलास’लाई फेरि हेर्दा
संविधान जारी हुँदा डा. बाबुराम भट्टराईले यसलाई ‘आधा भरिएको, आधा खाली गिलास’का रूपमा टिप्पणी गरेका थिए ।
११ वर्षपछि त्यो रूपक फेरि सान्दर्भिक देखिन्छ ।
भरिएको भागमा गणतन्त्र, संघीयता, धर्म निरपेक्षता, समावेशिता, मौलिक अधिकार र नयाँ राज्य संरचनाजस्ता महत्वपूर्ण राजनीतिक उपलब्धि छन् । खाली भागमा संघीयताको पूर्ण कार्यान्वयन, संस्थागत प्रभावकारिता, शासन प्रणाली, निर्वाचन प्रणाली, सुशासन, सेवा प्रवाह र नागरिकको दैनिक अनुभूतिसँग जोडिएका प्रश्न छन् ।
तर ११ वर्षपछि एउटा नयाँ प्रश्न थपिएको छ—
गिलास खाली छ भने त्यसमा पानी नपुगेको हो कि पानी हाल्ने जिम्मेवारी पाएकाहरूले पानी हाल्नै नसकेका हुन् ?
संविधानले संरचना दियो । संसद्ले कानुन बनाउनुपर्ने थियो । सरकारले कार्यान्वयन गर्नुपर्ने थियो । संस्थाहरूले काम गर्नुपर्ने थियो । राजनीतिक नेतृत्वले त्यसलाई व्यवहारमा उतार्नुपर्ने थियो । जहाँ यी काम भएनन्, त्यहाँ संविधानको कमजोरीभन्दा पहिले राजनीतिक कार्यान्वयनको कमजोरी खोजिनुपर्छ ।
तर यसको अर्थ संविधानका कमजोरीबारे प्रश्न गर्नै हुँदैन भन्ने पनि होइन । भरिएको आधा जोगाउनु र खाली आधा भर्नु—दुवै काम एकैपटक गर्नुपर्ने हो ।
संविधानले राज्य बदल्यो, राजनीतिले आफूलाई बदल्यो ?
११ वर्षको सबैभन्दा कठिन प्रश्न सायद यही हो । संविधानले राज्यको संरचना बदल्यो । तर राजनीतिक निर्णय गर्ने शैली कति बदलियो ?
संस्थाप्रतिको सम्मान कति बदलियो ? जवाफदेहिताको संस्कार कति बदलियो ? सत्ता र संस्थाबीचको सम्बन्ध कति बदलियो ?
कानुन बनाउनुपर्ने ठाउँमा अस्थायी राजनीतिक उपाय, सहमति गर्नुपर्ने ठाउँमा केवल अंकगणित र संस्था बलियो बनाउनुपर्ने ठाउँमा तत्कालीन राजनीतिक सुविधा खोज्ने प्रवृत्ति दोहोरिइरह्यो भने संविधानका अक्षर नयाँ भए पनि शासनको संस्कार पुरानै रहन सक्छ ।
त्यसैले ११ वर्षको समीक्षा गर्दा संविधानलाई मात्र कठघरामा राखेर पुग्दैन । राजनीतिलाई पनि त्यही कठघरामा उभ्याउनुपर्छ । किनकि संविधान बदल्दैमा राजनीति बदलिँदैन ।
धारा फेरिँदैमा राजनीतिक संस्कार फेरिँदैन । निर्वाचन प्रणाली बदलिँदैमा जवाफदेहिता स्वतः आउँदैन । सरकारको संरचना बदलिँदैमा राज्यको कार्यशैली बदलिँदैन ।
संशोधनको अर्थ केही धारा थप्नु मात्र होइन
संविधान संशोधन भनेको केही शब्द वा धारा थपघट गर्नु मात्र होइन । यो राज्यको भविष्यबारे पुनः सम्झौता गर्ने प्रक्रिया हो ।
त्यसैले संशोधनको बहसमा माथि नै उठाएको यी तीन कुरा स्पष्ट हुनुपर्छ—समस्या के हो ? समस्या संविधानमै हो कि कार्यान्वयनमा ? र संशोधनपछि नागरिकको जीवनमा के बदलिन्छ ? यी प्रश्नको उत्तर नदिई संशोधन गरियो भने नयाँ धारा थपिएला, तर पुरानो समस्या रहन सक्छ ।
किनकि खराब शासनको उपचार सधैं संवैधानिक संशोधन हुँदैन । कहिलेकाहीँ त्यसको उपचार राजनीतिक संस्कार, संस्थागत क्षमता, कानुनी कार्यान्वयन र जवाफदेहिता हुन्छ ।
११ वर्षको असली एक्स–रे
आज संविधानलाई फूलमाला लगाउने दिन हो ।
तर फूलमाला लगाएर मात्र संविधान दिवस पूरा हुँदैन । यसको एक्स–रे पनि गर्नुपर्छ ।
कहाँ उपलब्धि भयो ? कहाँ संविधान अपूरो रह्यो ? कहाँ आवश्यक कानुन बनेन ? कहाँ अधिकारको व्यवहारिक हस्तान्तरण भएन ? कहाँ संस्था कमजोर भए ? कहाँ राजनीतिक स्वार्थले संवैधानिक मर्यादामाथि दबाब दियो ? र सबैभन्दा महत्वपूर्ण—कहाँ संविधानलाई दोष दिएर राजनीतिले आफ्नो जिम्मेवारीबाट उम्कने प्रयास गर्यो ?
११ वर्षअघि ‘आधा गिलास’ थियो । आज त्यसको हिसाब माग्ने बेला हो । तर त्यो हिसाब केवल संविधानको होइन । राजनीतिको पनि हो ।
किनकि संविधानले राज्यको नयाँ नक्सा कोरिदियो । अब प्रश्न नक्साको होइन—त्यस नक्साभित्रको राज्य कति नयाँ भयो ?
अब प्रश्न संविधान बदल्ने कि आफू बदलिने ?
११ वर्षअघि हामीले एउटा ठूलो राजनीतिक संक्रमण पार गर्यौँ । अब अर्को संक्रमणको आवश्यकता छ—कागजबाट व्यवहारतर्फको ।
संविधानमा कमजोरी हुन सक्छ । समयसँगै संशोधन आवश्यक पनि हुन सक्छ । कुनै संविधान अपरिवर्तनीय हुँदैन ।
तर एउटा कुरा स्पष्ट हुनुपर्छ—संविधान बदल्दैमा राजनीति बदलिँदैन । राज्यको संरचना बदल्नु तुलनात्मक रूपमा सजिलो हुन सक्छ । कानुन संशोधन गर्न सकिन्छ । धारा थपघट गर्न सकिन्छ । तर राजनीतिक संस्कार बदल्न गाह्रो हुन्छ ।
त्यसैले संविधान दिवसमा संविधानलाई फूलमाला लगाउनुअघि राजनीति आफैं ऐनामा उभिनुपर्छ ।
किनकि समस्या सधैं संविधानमा हुँदैन । कहिले काहीँ समस्या संविधान हातमा लिएर पनि त्यसको मर्मअनुसार नचल्ने राजनीतिमा हुन्छ ।
धारा बदल्न सजिलो छ, शासनको संस्कार बदल्न गाह्रो ।
संविधान संशोधन गर्न संसद्को संवैधानिक प्रक्रिया पूरा गर्नुपर्छ । तर राजनीति बदल्न कति चाहिन्छ ? सायद ११ वर्षपछि संविधानले हामीसँग यही प्रश्न सोधिरहेको छ—“अब मलाई बदल्ने कि आफूलाई ?”
– २०८३ असोज ४ गते ।
